Jalan Baru Legislasi di Indonesia

MI/Seno(Dok. Pribadi)

ADA kebiasaan nan berulang nan dilakukan pembentuk UU, baik pelaksana maupun legislatif. Ketika publik merasa kurang puas dan berpotensi dirugikan akibat UU tersebut, diminta untuk mengusulkan judicial review ke Mahkamah Konstitusi (MK).

Pejabat negara tanpa ada sikap reflektif dan preventif, dengan sengaja menjadikan MK sebagai 'keranjang sampah', seolah-olah tindakan mereka betul dan tidak perlu dikoreksi. Bila ada kesalahan, silakan langsung ke MK, dan biarkan MK nan menguji. Hal itu menjadikan MK setiap ada pembentukan UU nan bermasalah bakal mendapatkan imbasnya dan dianggap tidak berpihak pada rakyat.

Padahal, sebetulnya pemerintah dan DPR-lah nan mesti dievaluasi secara keseluruhan. Tanpa ada proses pertimbangan pembentukan undang-undang di parlemen, sampai kapan pun MK bakal menjadi 'keranjang sampah' dan proses legislasi kita bakal semakin memburuk. Ditambah lagi geliat aliansi oligarki dalam pembentukan undang-undang sangat mendominasi sehingga patut ada upaya konstitusional untuk memutus praktik abusive legislation nan berakibat pada pembusukan demokrasi, dan jatuhnya negara hukum. Salah satu preventif untuk mencegah adanya praktik abusive legislation adalah mengupayakan melalui sistem preview di parlemen.

PRAKTIK USANG JUDICIAL REVIEW DI MK

Proses judicial review nan dijalankan selama ini oleh MK setidaknya mempunyai beragam catatan dan evaluasi. Sifat dari judicial review oleh MK terbatas pada aspek pengetesan konstitusionalitas. MK tidak berkuasa untuk menguji kualitas metodologi legislasi nan digunakan untuk mengukur substansi normatif dalam undang-undang.

Judicial review di Indonesia sering disebut sebagai post facto nan berfaedah nan diuji MK bukanlah rancangan undang-undang, melainkan undang-undang nan telah diundangkan. Ditambah pengetesan ke MK baru dapat dilakukan jika terdapat permohonan nan diajukan akibat adanya kerugian nan timbul lantaran pemberlakuan undang-undang tersebut. Pemohon mesti membuktikan terdapat hubungan kausalitas dan kerugian konstitusionalitas sebagai legal standing pemohon.

Selain itu, rentang waktu antara diundangkan suatu undang-undang dan permohonan pengetesan di MK bisa sangat relatif, bisa dalam waktu lama maupun dalam waktu dekat, berjuntai pada permohonan masuk ke MK. Misalnya permohonan judicial review Undang-Undang Nomor 6 Tahun 2023 tentang Penetapaan Perppu Cipta Kerja Menjadi Undang-Undang, dua tahun bertindak telah banyak membawa kerugian terhadap masyarakat. Salah satunya mengenai dengan 'kemudahan dan percepatan proyek strategis nasional'. Itu akibat dari proses legislasi nan buruk, tidak partisipatif dan bebal terhadap masukan serta kritik.

Bila dilihat dalam kurun waktu 10 tahun terakhir (2014-2024), MK telah menguji sebanyak 1.385 perkara permohonan pengetesan undang-undang. Jelas itu bukan sebatas angka, melainkan juga menegaskan buruknya proses legislasi di parlemen. Pada titik itulah sistem preview krusial untuk dijalankan dalam proses pembentukan undang-undang sebelum akhirnya disahkan dan diundangkan.

UPAYA BARU DALAM MEKANISME PREVIEW

Paradigma pengetesan UU tidak lagi hanya bersifat post facto, tetapi mesti bergeser menjadi ex ante, ialah upaya menguji rancangan undang-undang sebelum disahkan menjadi undang-undang.

Di beberapa literatur, sistem preview di beragam negara mempunyai beragam istilah, seperti judicial preview, review ex ante alias preventive review. Misalnya di Finlandia memberikan kewenangan preview kepada lembaga kuasiyudisial nan tetap menjadi bagian dari parlemen, tidak dilakukan bagian kekuasaan yudisial, seperti MK alias MA. Karena itu, disebut sebagai review ex ante lantaran proses korektif dan pertimbangan rancangan undang-undang dilakukan di parlemen.

Seperti halnya di Prancis, terdapat Komite Konstitusi (Conseil Constitutionnel) nan melakukan review ex ante. Komite itu juga bukan lembaga yudisial, melainkan merupakan lembaga kuasiyudisial. Namun, berbeda dengan Finlandia, di Prancis sistem itu terpisah dari parlemen dan menjadi lembaga tersendiri.

Berbeda dengan Austria, mereka menggunakan istilah judicial preview lantaran dilakukan lembaga yudisial, ialah MK. MK dapat memutuskan apakah suatu rancangan undang-undang seperti nan diusulkan tiap organ pemerintahan itu berada dalam kompetensi masing-masing. Putusan mahkamah bakal diumumkan dalam buletin negara (Federal Law Gezette) dan mempunyai status konstitusional. Jika MK berpendirian bahwa suatu rancangan undang-undang tersebut tidak konstitusional, rancangan undang-undang tersebut tidak dapat diberlakukan.

Di Indonesia baik review ex ante maupun judicial preview belum terakomodasi dalam proses pembentukan undang-undang di Indonesia. Sebagaimana tahapan pembentukan undang-undang dalam Undang-Undang Nomor 13 Tahun 2022 tentang Perubahan Kedua atas Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-undangan, dilaksanakan melalui lima tahap, ialah perencanaan, penyusunan, pembahasan, pengesahan, dan pengundangan.

Penulis lebih condong mendorong sistem preview pembentukan undang-undang tidak berada di dalam parlemen dan tidak berada di ranah lembaga yudisial, tetapi dilakukan lembaga kuasiyudisial pengawasan pembentukan undang-undang nan berkarakter independen.

Adanya lembaga kuasiyudisial nan berfaedah mengawasi proses pembentukan undang-undang di luar parlemen menurut penulis mempunyai dasar nan kuat, yaitu, pertama, proses pembentukan di parlemen tidak terlepas dari adanya kepentingan politik sehingga proses pembentukan undang-undang kerap ditunggangi kepentingan upaya dan politik para oligarki nan membentuk aliansi.

Kedua, lembaga itu menjadi counter-majoritarian nan terlepas dari hegemoni kebanyakan nan menjadi pedoman dari pengambilan keputusan atas pembentukan undang-undang.

Ketiga, proses pembentukan undang-undang di parlemen kurang partisipatif dan deliberatif. Kritik dan masukan sebagai partisipasi publik nan berarti dalam proses pembentukan undang-undang kurang didengar dan seolah terpisah dari kepentingan masyarakat.

Sementara itu, irit penulis, sistem preview itu tidak dimasukkan ke lembaga yudisial, seperti MK dan MA, lantaran MK dan MA sebagaimana dalam Pasal 24 UUD 1945 dijelaskan bahwa dalam melakukan pengetesan peraturan perundang-undangan dilaksanakan melalui lembaga yudisial, ialah dilaksanakan Mahkamah Agung untuk perundang-undangan di bawah undang-undang kepada undang undang, dan Mahkamah Konstitusi untuk melakukan pengetesan undang-undang terhadap UUD 1945. Hemat penulis, perihal itu sudah tepat mengingat objek dari mekanisme review merupakan rancangan undang-undang dan bukan undang-undang nan berlaku.

Desain kelembagaan kuasiyudisial sebagai pengawas proses pembentukan undang-undang diharapkan dapat menjangkau dan menghalau proses praktik abusive legislation di parlemen. Lembaga itu mesti terbebas dari jeratan politik dan jebakan transaksional.

Karena itu, orang-orang nan mengisi lembaga kuasiyudisial itu bukan dari personil parlemen dan pemerintahan, melainkan diisi keterwakilan setiap golongan masyarakat nan menjadi objek substansi undang-undang. Dipilih bukan berasas hubungan partai politik, ketenaran alias kekeluargaan. Karena itu, ke depannya, proses pembentukan undang-undang bisa melibatkan masyarakat dalam corak partisipasi sesungguhnya. Metode itu juga dikenal sebagai pendekatan legisprudensi.

KUASA PARLEMEN VIS A VIS PARTISIPASI MASYARAKAT

Salah satu kritik paling mendasar terhadap praktik legislasi kontemporer adalah kekuasaan kekuasaan kebanyakan di parlemen, terutama oleh partai politik nan mempunyai posisi hegemonik. Kondisi itu memperlihatkan kegagalan dalam membayangkan negara sebagai entitas berbudi nan semestinya menjamin perlindungan dan kesejahteraan rakyatnya.

Justru dalam kenyataannya, negara modern condong membentuk sistem norma nan sentralistik dan represif, memperkuat struktur otoritas norma dari atas ke bawah tanpa membuka ruang partisipatif nan inklusif bagi masyarakat.

Dalam kerangka legisprudence, Wintgens mengusulkan lima orientasi utama sebagai prinsip dasar dalam pembentukan hukum: Pertama, legisprudensi bermaksud membangun kerangka norma nan responsif terhadap dinamika masyarakat. Kedua, pendekatan itu mengintegrasikan antara kebijakan dasar dan penegakan norma nan berkarakter top-down secara sistematis. Ketiga, legisprudensi menyesuaikan norma dengan konteks sosial, keberagaman, dan kompleksitas nan berkembang dalam masyarakat. Keempat, legisprudensi menggabungkan unsur konseptual, metodologis, manajerial, dan aktual dalam perumusan regulasi. Kelima, pendekatan itu diyakini bisa menjembatani kekurangan dari teori-teori struktural-fungsional, model kerakyatan elite, dan kerakyatan partisipatif.

Dalam konteks pertimbangan kualitas regulasi, due process of law making menjadi tolok ukur utama nan tidak dapat diabaikan. Rishan merumuskan enam parameter legisprudensi sebagai instrumen evaluatif pembentukan norma nasional: (1) legalitas, ialah tersedianya dasar norma dan metode legislasi nan sesuai dengan norma nasional; (2) validitas, nan mencerminkan kepatuhan terhadap prosedur legislasi; (3) partisipasi, nan mengukur sejauh mana pemangku kepentingan dilibatkan dalam pengambilan keputusan hukum; (4) keterbukaan, nan menyangkut transparansi dan akses publik terhadap info legislasi; (5) kehati-hatian, nan menilai ketepatan redaksional norma hukum; dan (6) akseptabilitas, ialah penerimaan masyarakat terhadap keahlian lembaga legislatif.

JALAN PANJANG MEMBENAHI LEGISLASI DI INDONESIA

Praktik abusive legislation nan menggejala dalam proses pembentukan undang-undang di Indonesia mencerminkan bahwa norma telah mengalami pergeseran mendasar dari fungsinya sebagai sarana menjamin keadilan, keteraturan, dan perlindungan terhadap rakyat, menjadi instrumen wealth defense

 yang melayani kepentingan ekonomi dan politik oligarki, kekuasaan aliansi oligarki di parlemen dan pelaksana telah mereduksi kedaulatan rakyat, menegasikan prinsip partisipasi bermakna, serta menjadikan norma sekadar legitimasi politik transaksional nan semakin menjauh dari cita-cita kerakyatan substantif.

Mekanisme judicial review di Mahkamah Konstitusi nan bersifat post facto tidak bisa menyentuh akar masalah lantaran baru bisa melangkah setelah undang-undang bertindak sehingga MK condong dijadikan 'keranjang sampah' produk legislasi bermasalah, alih-alih sistem preventif nan melindungi rakyat.

Oleh lantaran itu, diperlukan langkah korektif nan lebih komprehensif: membangun sistem preview alias ex ante review melalui lembaga quasi-judicial independen nan terbebas dari hegemoni politik mayoritas, mengembangkan pendekatan legisprudensi agar norma tidak hanya diukur dari legalitas formal, tetapi juga dari kerasionalan sosial, legitimasi publik, dan partisipasi substansial, serta memperkuat sistem partisipasi rakyat dengan transparansi penuh, keterlibatan golongan terdampak, dan tanggungjawab DPR membuka seluruh proses legislasi ke ruang publik.

Reformasi pendanaan politik menjadi syarat absolut untuk memutus ketergantungan partai terhadap modal oligarki, sekaligus mencegah bentrok kepentingan nan mengorbankan kepentingan rakyat.

Pada saat nan sama, konsolidasi masyarakat sipil, akademisi, dan media kudu terus diperkuat sebagai tokoh pengawas independen agar praktik state capture dapat dibendung. Dengan langkah itu, arah legislasi dapat dikembalikan pada cita-cita negara norma nan demokratis, berkeadilan, serta betul-betul mencerminkan kedaulatan rakyat sebagaimana petunjuk konstitusi.